Seline Trevisanut, docente di diritto del mare (UU Utrecht): le navi di ONG costrette in un limbo giuridico. L’Italia? Può chiudere i porti ma non negare i soccorsi

di Massimiliano Sfregola

Professoressa Trevisanut l’imbarcazione della ONG Sea Watch è intrappolata a La Valletta; il governo maltese ha inviato all’equipaggio una lettera di due righe sostenendo che non è possibile lasciare il porto perché sono in corso accertamenti. Secondo la ONG questa è una prassi piuttosto irrituale, perché in due anni di base a Malta, dicono, non era mai capitata una cosa simile. Qual è la situazione in punta di diritto?

Fa parte dei poteri dello Stato del porto quello di trattenere una nave quando ci fossero dubbi o incertezze sulla presenza di tutte le condizioni ed i requisiti per la sicurezza della navigazione. Un’altra possibilità è quella di disporre il fermo di una nave  sospettata di essere coinvolta in attività criminali. Però le regole a riguardo, impongono dei presupposti di necessità, proporzionalità e ragionevolezza; non si può trattenere, insomma, una nave per un periodo piuttosto lungo senza fornire spiegazioni.

Infatti la questione centrale non è tanto il fermo ma il fatto che a loro, al momento, non sia stato notificato nulla. In pratica non conoscono le motivazioni per cui sono bloccati a Malta.

Questo è problematico; hanno ragione a farsi sentire con le autorità perché dal momento in cui c’è un fermo deve essere regolamentato, altrimenti viola le regole sulla libertà di navigazione. Le condizioni sono previste nella Convenzione di Montego Bay dove è citato anche il diritto di passaggio inoffensivo che permette alle navi straniere di entrare e ripartire dai porti, senza essere sottoposte a controlli che non siano necessari o a meno che non ci siano sospetti di attività criminale. Oppure che la nave possa essere un pericolo per la navigazione.

Quello che lamenta Sea Watch è di non comprendere che tipo di relazione ci sia tra l’ispezione del paese di bandiera e l’ispezione del paese del porto. Lei che idea ha su questo? (Soprattutto per quanto riguarda la questione olandese)

Per quanto riguarda l’Olanda non so quale sia stata la prassi precedente del Paese perché non so quanti casi simili abbia dovuto affrontare. Però il fatto di avere funzionari dello stato della bandiera presenti nel porto dello Stato di attracco non è così “strano”: il tipo di azione di polizia che sta conducendo lo stato del porto, Malta, è una grande eccezione a quella che è la libertà di navigazione. Infatti, nella Convenzione di Montego Bay, sono previste delle condizioni per cui se uno stato intraprende l’indagine, il sequestro, il controllo ecc, su richiesta della nave dello Stato della bandiera. Quello responsabile per il porto deve permettere a quello di bandiera, di avere accesso a tutti i documenti risultati dall’indagine. Quindi lo Stato della bandiera può eventualmente richiedere il rilascio della nave. L’Olanda non l’ha ancora fatto e credo sia per questioni di natura politica, piuttosto che giuridica.

Secondo esperti dell’Università di Leiden il fatto che uno Stato di bandiera venga ritenuto responsabile per dei naufraghi è un caso abbastanza insolito. Cosa ne pensa? 

Si, non è mai successo prima per il semplice fatto, che di solito, gli stati costieri che si occupano della zona in cui si è svolto il salvataggio, alla fine sono gli stessi che gestiscono anche il buon fine dell’operazione e le persone salvate. Questo ha senso perché uno stato di bandiera può essere anche dall’altro capo del mondo. Il sistema è stato concepito in modo tale da non far dipendere la sorte dei naufraghi dallo stato di bandiera che può essere quello meno adatto a gestire le emergenze. Detto ciò, non vuol dire che questo non abbia responsabilità e obblighi; rimane lo stato di bandiera della nave che ha compiuto l’operazione, pertanto responsabile di quanto succede a bordo. Dunque il fatto che non sia mai successo, che il paese di riferimento per l’imbarcazione non sia stato coinvolto, è solo un caso.

Ma in pratica, si può mettere qualche punto fermo, sul piano del diritto, anche per la problematica questione della Lifeline [il caso della nave non iscritta nel registro navale olandese n.d.r.]? Ad esempio, per quanto riguarda la registrazione presso uno yacht club: a noi risulta che un’imbarcazione di modeste dimensioni, per navigare nelle acque dell’UE, non abbia bisogno di iscrizione nel registro nazionale.

Confermo. Il sistema della bandiera è pensato proprio per la navigazione internazionale. Quindi è giusta l’idea che le piccole imbarcazioni non abbiano bisogno di avere una bandiera. C’è un accordo, tra l’altro, per facilitare gli spostamenti dei cittadini UE esteso anche alle piccole imbarcazioni nelle acque degli Stati Membri.”

Possiamo immaginare una sorta di “acque interne comunitarie”?

Si, anche se non le definirei proprio così perché per l’Unione Europea le competenze -un pò complesse- negli affari marittimi, rimangono sovranità statale.  Ora, se un’imbarcazione compie un servizio di Search and Rescue (SAR) non è che rientri proprio nella categoria di questo tipo di navigazione. In questo caso il discorso si fa problematico.

Ed è la stessa questione di Sea Watch: la portavoce ci ha infatti riferito che loro sono registrati come “pleasure craft” (imbarcazioni per il turismo).

Ma non svolgono un’attività di “pleasure”, ed è lì il problema: è come dire di avere un’assicurazione per una macchina privata che dall’oggi al domani decido di trasformare in un’ambulanza ed utilizzare come servizio di emergenza. Se dovesse succedere qualcosa nell’auto, mentre trasporto un malato, la mia assicurazione da cittadino privato non mi coprirà come coprirebbe l’assicurazione di un’ambulanza.

Vero. Però loro non si sostituiscono all’ambulanza ma la nave della ong sarebbe da considerare come l’auto di privati cittadini che soccorrono un ferito per strada, lo caricano a bordo ed espongono un fazzoletto bianco per trasportarlo in ospedale. Sicuramente possiamo discutere del fatto che loro lo facciano in maniera strutturale, meno sulla legittimità di salvare vite umane.

E quello è il problema; il problema non è solo loro, ma anche degli Stati. Il fatto che loro svolgessero questo tipo di servizio è riconosciuto; gli Stati stessi hanno usufruito delle loro attività, come nel caso della Lifeline in cui sono state proprio le autorità italiane a chiedere il loro intervento. Si può dire che c’era un riconoscimento non implicito del tipo di lavoro che svolgeno. A quel punto se vi erano dubbi sul loro statuto, sul fatto di avere una loro bandiera, magari gli Stati avrebbero potuto sollevarli prima.

Quindi quello che dice lei, sostanzialmente, è che non esiste un regolamento organico che disciplini i salvataggi in maniera strutturale.

Ci sono la Convenzione di Amburgo e la Convenzione Solas. Però le regole che abbiamo sono state pensate per un sistema che si fonda sugli Stati, su soccorsi operati direttamente dagli Stati, oppure coordinati e diretti dagli Stati. Questa situazione che abbiamo vissuto in questi ultimi due anni, con tanti attori privati che si sono sostituiti agli attori pubblici, non era esattamente prevista nel quadro giuridico. Ed è lì che si pone il problema, ovvero come inquadrare questi attori privati e che tipo di salvaguardia garantire loro.”

Il codice di condotta introdotto dall’ex ministro Minniti, è stato un tentativo per colmare questo vuoto legislativo? (Indipendentemente dai giudizi sul regolamento)

Si, è stato un tentativo in questo senso, purtroppo formulato male. Inizialmente molte ong erano anche d’accordo sul fatto di avere delle regole in comune, che rendessero più sistematiche ed organiche le operazioni di salvataggio. Poi una volta presentato, il codice di condotta, come sappiamo, era quello che era.

La chiusura dei porti, indipendentemente dai Tweet dei ministri italiani, è lecita o è illecita?

È giuridicamente possibile.

Sia per imbarcazioni private che per quelle di Stato? Lo Stato può impedire l’attracco anche ad una sua imbarcazione?

Questo è possibile, ma a certe condizioni. Se la chiusura del porto mette a rischio  l’imbarcazione, c’è un obbligo da parte dello Stato del porto di attivare i soccorsi. Altra condizione è: se l’imbarcazione sta arrivando lì, come risultato di un’operazione di soccorso che lo stesso Stato ha richiesto e che si è effettuata nella zona SAR dello Stato in questione, quello stato ha un obbligo di portare a buon termine l’operazione, che vuol dire eventualmente, come ultima soluzione, quella di far accedere al porto.”

Se fosse successo qualcosa a qualcuna di queste imbarcazioni e ai migranti a bordo, in seguito alla chiusura del porto, chi sarebbe stato responsabile? L’Italia avrebbe rischiato qualcosa da quel punto di vista giuridico?

Secondo me sì. L’Italia avrebbe rischiato, sia in base alla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, violazione del diritto alla vita e per il principio di non respingimento e si sarebbe potuto discutere eventualmente sulla responsabilità dell’Italia in base al diritto del mare, sullo stato della bandiera e sullo stato di nazionalità delle persone a bordo. L’Italia avrebbe potuto essere accusata di omissione di soccorso o negligenza.